《〈2021年备案审查工作报告〉评论》专题①｜林彦：2021年备案审查工作报告的变与不变

来源：《民主与法制》周刊2022年第5期

编者按

　　党的十八届四中全会提出“加强备案审查制度和能力建设”，吹响了新时代推进备案审查工作的冲锋号。习近平法治思想的确立，为备案审查工作提供了全方位的行动指南。作为新时代备案审查工作的标志性举措之一，自2017年以来，全国人大常委会法工委连续5年持续推出备审年报。2021年12月21日，全国人大常委会法工委再次公布了2021年备案审查工作报告，引发了热烈的社会反响。以此为契机，天津大学法学院于1月2日以“2021备审年报的行宪轨迹”为主题，举办第6期北洋公法名家论坛。

　　本期专题撰取主讲嘉宾林彦、王锴、郑磊等三位专家学者的主旨发言，以及与谈嘉宾屠振宇、王建学等两位专家学者针对讲座内容的整理稿和本刊首席记者李天琪的专稿，期待为备案审查制度的探索和完善提供更加开阔的思路、更加有益的借鉴，推进备案审查制度在国家治理体系和治理能力现代化的进程中发挥更大的作用。

《〈2021年备案审查工作报告〉评论》专题报道之一

2021年备案审查工作报告的变与不变

文/上海交通大学凯原法学院教授 林彦

　　自2017年全国人大常委会审议法规备案审查报告以来，备案审查工作的推进和相关制度的发展进入了快车道，其影响力也与日俱增，有力地维护了法制统一，提升了宪法权威。当然，这项制度仍处在不断探索和完善过程中，有些制度经验已经逐渐定型，有些则依然处于调试状态。就2021年备案审查报告的内容来看，同样是稳定与调整共存，“变”与“不变”同步。

　　2021年报告在不少方面延续了以往报告的做法，凸显了备案审查工作逐步稳定的一面。首先，报告的体例风格方面的延续性。就整体篇幅而言，依然保持“审查为主，备案为辅”的风格，重点报告开展法规审查的详细情况，而对法规备案工作则主要介绍其整体情况。同时，报告也依然维持“回顾为主，展望为辅”的篇幅布局，重点就过去一年开展法规备案审查的情况进行报告，而对新的一年备案审查工作规划予以提纲挈领的简要报告。

　　其次，报告内容方面的延续性。就法规审查工作而言，报告依然包含了主动审查、专项审查、依申请审查这三种审查启动方式下的审查情况。就审查模式而言，依然包含了合法性审查与合宪性、涉宪性审查，且以合法性审查为主体。报告内容方面的另一个延续性，体现在对加强备案审查制度能力建设的强调，这也是往年报告中必不可少的内容，体现了常委会不断加强备案审查工作、不断完善备案审查制度的决心。

　　第三，法规审查对象分布格局的延续性。与往年一样，地方性法规依然是法规审查和纠错的主要对象，这与国务院行政法规形成鲜明的对比。审查对象的分布格局事实上反映了立法数量的分布格局。这一格局也意味着，目前的备案审查制度更侧重于在纵向维度上确保国家法制统一。

　　与此同时，2021年报告还呈现中一些值得关注和研究的变化。此前，相关媒体及学者已经关注到报告中出现的一些变化，包括国务院组成部门首次向全国人大常委会提出针对涉嫌违反宪法的地方性法规的审查建议、公民等提出的审查建议数量井喷等。

　　除了上述变化之外，还有一些尚未引起广泛关注的变化。例如，2021年报告的表述体例出现了回调的迹象。它不再延续2019年、2020年以备案、审查（分为主动审查、专项审查、依申请审查）职权、程序为线索的体例，而是恢复到2018年报告所采用的以“有件必备、有备必审、有错必纠”等备案审查工作要求为线索的体例，体现了常委会将备案审查工作进一步纳入到落实中央相关决策部署、贯彻中央人大工作会议精神的安排。类似的变化还包括，以全过程人民民主理念指导备案审查工作的开展。这同样体现了常委会与时俱进地推进备案审查工作的自觉性与能动性。

　　另一个值得关注的变化是，2021年的报告不再出现往年报告开头部分有关备案审查工作的依据和意义的强调，而是直接进入主题、报告备案和审查的情况。这凸显了该项工作已经进入常态化阶段，经过多年不懈的实践，常委会组成人员对备案审查工作的了解熟悉已经达到与立法、监督等其他工作相提并论的程度，因此无需再对其进行审议前的务虚、宣传和动员。从某种意义上说，这也是备案审查制度日渐成熟的一种表征。

　　还有一个不太引起关注的变化是，2021年备案法规的总量大幅增长。报告指出：“2021年，全国人大常委会办公厅共收到报送备案的行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、特别行政区法律1921件。”相比往年大致在1400件的备案法规总量，2021年的总量增长达到1/3左右。其实，这是与公民审查建议井喷同样值得关注和研究的变化，但媒体和学界对此尚未给予必要的关注。由于地方性法规制定主体的增加、各个立法主体立法任务的增加，近年来地方立法数量出现明显的增长态势。这使得备案法规数量随之增加，法规备案审查工作的负荷也水涨船高，并对审查能力提出了更高的要求和更新的挑战。

　　此外，2021年报告还凸显了两个至关重要的变化，即备案审查工作的刚性化和理性化。

　　（一）备案审查的刚性化

　　备案审查的刚性化主要是指备案审查主体增强监督的力度。“有错必纠”是该制度刚性增强的一个典型体现。

　　从文本表述来看，2021年报告中两度出现“刚性”，这是2018年、2019年、2020年报告中所没有的。报告分别在现状描述和未来规划两个语境下使用这一词语。提及现状，报告指出：“一年来，我们着力增强备案审查制度刚性，就法规、司法解释等规范性文件中的合宪性、合法性、适当性等问题开展审查研究，对存在不符合宪法法律规定、明显不适当等问题的，督促制定机关予以改正。”展望来年工作，报告又提出，要“进一步完善备案审查的机制、方式、程序和标准，增强备案审查制度刚性”。

　　其实，2017年的报告中，也曾两度出现“刚性”这一表述。在描述工作现状时，“审查标准、程序和督促纠正机制等不够明确规范，有关制度刚性不足，约束力不强，有备必审、有错必纠需要进一步落实”。在“下一步工作考虑”部分，报告又提到，将“制定统一的备案审查工作规范，细化审查标准，规范审查程序，强化制度刚性，建立健全工作机制，进一步提升备案审查工作的规范化水平”。

　　比较首份报告和最新报告，两者的最大差异在于常委会对备案审查现状的评价，从2017年的刚性不足，到2021年的刚性增强。这一变化本身就体现了备案审查制度的日益刚性化，尽管其刚性仍需进一步增强。

　　刚性化的另一个重要体现在于，常委会继续就合宪性、涉宪性问题开展审查。2021年报告披露了两起此类个案，包括对涉嫌违反宪法有关推广普通话条款的民族自治地方民族教育条例等法规的审查，以及对涉嫌限制人格尊严等基本权利的强制性亲子鉴定制度的审查。法规审查持续以宪法作为审查依据，不仅体现了常委会维护宪法权威的决心，而且也对相关立法机关提出了更高的要求。

　　增强刚性化最引人注目的变化则是，常委会开始部署撤销程序的制度建设。报告指出：“必要时依法启动全国人大常委会撤销纠正程序。”撤销程序是备案审查制度的最后一道“后盾”，用以应对“纠后不改”的制定机关。目前，在纠错方面，主要是通过工作沟通的方式实现。但是，审查机关也需要未雨绸缪，为“纠后不改”或“屡纠不改”等极端情况储备相应的监督程序。目前为止，撤销程序尚未启动，具体的流程也有待明确。但它仍能对制定机关起到警醒作用，也是备案审查制度持续发挥效能的必要环节和重要保障。如果个别制定机关怠于自我纠错、“纠后不改”，监督机关又不能通过其他方式来落实备案审查的纠错工作，可能会影响备案审查制度本身的权威性，也不利于引导其他立法机关“知错就改”、依法立法。

　　（二）备案审查的理性化

　　如果说刚性化意味着备案审查工作在某种程度上的扩张与突破的话，那么理性化则显示其在某些方面的收缩与回调。2021年报告至少从以下几个方面体现了理性化的倾向。

　　首先，是明确须备案的地方人大常委会作出的决定决议的范围。在回应针对决定决议理解不一的问题时，法工委经研究后确立了下述认定标准，即“凡涉及公民、组织权利义务或者国家机关职权职责并设有法律责任内容的决议、决定，都属于法规性质文件、规范性文件，应当纳入报送备案的范围”。这显然缩小了须备案的决定决议范围，客观上也将减轻后续的审查负担。

　　其次，是确立重点审查对象的筛选标准。报告在规划2022年工作时指出，将“重点审查人民群众集中反映的、影响老百姓切身利益、直接涉及公民权利义务的法规、司法解释等规范性文件”。这事实上确立了法规审查工作的筛选标准，也使学界近年呼吁的筛选标准显性化，势必将更有效地推进和引导法规审查工作的开展，使其发挥更好地制度效果和社会效应。

　　第三，是通过加强对地方人大的指导，推动建立多层次多元化法规审查机制。面对日益庞大的立法数量，仅由全国人大常委会开展备案审查显然无法有效确保法律体系的有序、维护宪法法律的权威。因此，必须向多层次的立法体系那样，相应地建立多层次的备案审查体制。为此，2021年报告专门以“加强对地方人大联系指导，增强备案审查工作整体实效”为题列举所采取的一系列措施。通过化零为整，分解审查压力；通过建立多元化审查机制，缓解全国人大常委会的审查负担。

　　最后，是尊重和保护下级立法机关的立法决策。这主要体现在两个方面：其一，不再出现前两年报告中的合理性、适当性审查的案例，尽管报告披露已开展过这方面的审查。合理性、适当性审查的标准难以把握，也容易因为理解上的差异而出现争议，甚至可能会影响备案审查工作的权威性。因此，回归合宪性、合法性审查是一种比较理性的选择。其二，是继续保护下位立法机关的立法创新。与前两年不同的是，2021年报告两度肯定了与上位法存在明显不一致的行政法规、地方性法规的相关规定。审查机关并不仅仅根据立法权限及法的位阶简单地认定与上位法不一致的下位法无效，而是从实质合理性的角度出发，比较权衡内容不一致的上下位法究竟哪一方更符合社会发展需要、是更有效的立法供给再决定相关下位法的去留与存废。

编辑：康齐贤 芦佳琪

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